【内容提要】甘南州地理环境和地貌特征独特，是黄河重要的水源涵养和补给区，境内草业、林业资源丰富，是黄河上游重要的生态屏障，在维系黄河流域水资源和生态安全方面具有不可替代的作用。本文利用生态经济建设的基本理论，提出了发展甘南生态经济的意见建议。

生态文明建设是发展的基础，党的十八大报告中指出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局。不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”作为民族欠发达地区的甘南藏族自治州，必须要坚定不移地坚持生态优先，人与自然和谐发展的原则，要坚定不移地打好扶贫攻坚战，通过积极发展生态经济努力缩小城乡差距、区域差距。

一、甘南州的基本情况

甘南藏族自治州位于甘肃南部，是一个以藏族为主的多民族聚居地区，全国十个藏族自治州之一，常住人口68.9万人，其中藏族人口36.08万人，占总人口的52.36%。全州总面积4.5万平方公里，由于地处青藏高原和黄土高原过渡地带，境内大部分地区海拔在3000米以上，气候高寒阴湿，有广阔的草甸草原。全州草原面积4084万亩，80%的天然草场连片集中，自然载畜力高、耐牧性强，是全国“五大牧场”之一，被专家誉为“亚洲第一天然牧场”。甘南州地理环境和地貌特征独特，黄河及其一级支流洮河、大夏河以及长江二级直流白龙江等120多条河流纵横全境。甘南州处于青藏高原东端面积最大的高原沼泽泥炭湿地，是黄河重要的水源涵养和补给区，黄河上游重要的生态屏障，具有重要的水源涵养补给、水土保持、维持生物多样性、调节区域气候等功能，特别是水源涵养和补给功能突出，被称为黄河的蓄水池，在维系黄河流域水资源和生态安全方面具有不可替代的作用。

     二、甘南州生态经济发展现状

（一）甘南草原开发情况

 甘南州天然草场面积272.3万亩，理论载畜能力为620万个羊单位。近年来，甘南州牧区先后实行了“牲畜承包制度”和“草畜双承包责任制”，极大地调动了广大牧民群众发展畜牧业的积极性。经过多年的发展，甘南州纯牧区天然草场严重超载，畜牧业生产总量已经饱和，而且由于气候的限制，漫长的冬春季牲畜饲草料严重短缺，始终摆脱不了“夏壮、秋肥、冬瘦、春死”恶性循环的怪圈。为了促进畜牧业健康持续发展，甘南州在认真分析气候条件、资源特色和产业优势的基础上，统筹牧区、农区和半农半牧区经济社会协调发展和比较优势，于2004年在全国牧区率先提出了以“牧区繁育、农区育肥、农区种草、牧区补饲”为主要内容的“农牧互补”发展战略，合理调整农牧业布局和结构，充分利用农区和半牧区丰富的饲草料资源优势，实现牧区、农区、半农半牧区三大生态型之间资源优势的互补。2008年以来在总结“农牧互补”经验的基础上，提出了“一特四化”战略措施，旨在通过深入实施农牧互补战略，把以牦牛、藏羊为主的高原特色生态畜牧业培育成全州的战略性主导产业，大力推进专业化布局、产业化经营、标准化生产、技能化培训（即“一特四化”），促进畜牧业跨越式发展。

（二）甘南州林业发展情况

甘南林区是我国九大林区之一，也是甘肃省最大的天然林区，在不到全省10%的国土面积上，林地面积占全省的30%，蓄积量站全省的45%，是青藏高原、西南林区和若尔盖湿地生态系统的重要组成部分，生态地位重要而独特，生物多样性丰富集中。全州林地总面积2588.7万亩，森林植被覆盖率20.7%。目前全州共完成天保工程封山育林43.85万亩，每年有效管护森林面积521.24万亩，保护和培育了森林资源，促进了地方经济健康持续发展。全州完成退耕还林56.43万亩。建立国家级自然保护区3个、省级自然保护区5个，总面积达130万公顷，约占全州国土总面积的三分之一。“十一五”期间，启动实施了黄河首曲湿地保护建设项目，完成了“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”项目若尔盖湿地甘南部分的工作。全州公益林森林生态效益补偿面积达230万亩，划定全州国家级和省级公益林面积950多万亩。近年来，州、县市不断加快林业产业发展步伐，结合实际条件，积极推广各类林下高效种养殖模式，初步建立了经济林果、森林旅游、林木种苗、山野珍品开发利用等多种经营并重的产业体系。依托资源优势，大力发展森林旅游业，年森林旅游业收入达到3200万元以上，直接带动其他产业产值达5700万元以上。

三、甘南州生态经济发展中存在的问题

（一）生态经济体系建设尚处在起步阶段

生态经济是指在生态系统承载能力范围内，运用生态经济学原理和系统工程方法改变生态经济生产和消费方式，挖掘一切可以利用的资源潜力，发展一些经济发达、生态高效的产业，建设体制合理、社会和谐的文化以及生态健康、景观适宜的环境。生态经济是实现经济腾飞与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与人类生态的高度统一和可持续发展的经济。虽然甘南州是全国13个生态文明示范工程试点市州之一，州委州政府近年来加大了发展生态经济的投入力度，从顶层设计，生产、流通、分配、消费、全过程进行谋划和设计，但是总体来看，甘南州生态经济体系构建尚处于起步阶段。循环经济产业园区是发展生态经济的重要组成部分，甘南州循环经济产业发展总体布局为“一区九园”，其中合作循环经济产业园区、夏河安多循环经济示范园区和玛曲县循环经济产业示范园区3个示范园区被纳入省工信委公布的全省第一批循环经济示范工业园区目录，但上述3个重点产业园区建设还处在前期基础设施建设阶段，入园企业较少，不能形成规模化的循环经济生产力。

（二）规划措施存在缺陷，造成新的生态破坏

甘南州实施的以工代赈易地扶贫搬迁试点工程和《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》，对游牧民实施定居，进行生态移民。生态移民要有科学合理的规划，但多数地方生态移民只是从生态最为薄弱的甲区，移到环境同样较差的乙区，未能建立起新的生态保护机制。一些地方采用“围封转移”的策略，把严重退化或已经失去人畜生存条件的地方封起来，把牧民相对集中地转移到水资源及土地资源较好的地方。这种近距离的“生态转移”，由于要通过打井灌溉种植牧草、实行圈养、水源开采等新的生活方式、又造成新的生态破坏。

（三）投资机制尚不能满足生态经济发展的需要

近年来，甘南州金融机构积极贯彻落实国家支持藏区政策，围绕全州经济发展目标，加大了信贷营销力度，努力增加贷款投放，但受甘南经济总量较小、产业结构单一和可贷项目资源相对较少的制约，交通、电力等基础设施建设和水电、制造行业均被各行列入信贷支持的重点，在贷款的地域和期限上相对集中，而对收益较小风险较大的畜牧业贷款相对谨慎，金额较小。2010年甘南州虽成立了专门的畜牧业担保公司，但规模较小，担保基金不足，担保能力不强，其他各县大部分没有担保公司，融资担保难以实现。

四、大力发展甘南州生态经济建设的建议

（一）以生态经济发展促进草原生态保护

一是要从“生态文明”的高度来保护和建设草原，按照《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》精神，树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针，采取更加有力的政策措施，加强草原生态保护和建设。二是建立生态移民与草原保护相结合的多元化保护模式。甘南草原牧区要以生态移民、牧民定居为先导，切实推行围栏圈养、畜种改良、人工种草，在生态环境恶化地区实行永久性禁牧、季节性休牧、划区轮牧等措施，减轻对定居牧场的压力。三是落实草原生态保护补奖政策。要认真落实好禁牧补助，草畜平衡奖励、牧草良种补助、畜牧良种补贴、牧民生产资料综合补贴、绩效考核奖励等政策，把草原生态治理从现在的项目实施向制度建设转变，由限期补贴向建立补贴长效机制转变，建立中央、地方、社会和牧民共建的草原生态补偿长效机制。四是发展生态产业链，进一步提高草原综合效益。要建立并延伸生态产业链，提高草原资源利用效益与效率，促进草原畜牧业从粗放型向质量效益型转变。

（二）加大对林业投资制度的政策扶持力度

   一是加强林业、财政、金融和保险等部门沟通，通力协作，建立双向工作进度调度机制，及时沟通交流林权制度改革情况，协调解决林权抵押贷款办理过程中出现的问题，为顺利推进林权抵押贷款提供保障。二是加大对林业投资制度的扶持力度。林业部门要积极配合金融部门研究制定林权抵押贷款管理办法，整合有关林业建设项目和发展资金，加大对林业经济发展的投入。林业部门要在林木收储中心建设、“一确认、两承诺”制度建设（确认林地林木权属、承诺在抵押期间不允许流转、不允许林木采伐）、林权流转体系建设等方面下功夫，为完善林业投融资环境、有效防范信贷风险、促进林权抵押贷款持续健康发展、为金融部门支持林业发展提供有效的市场保障。四是财政部门对林权抵押贷款、森林保险等进行财政补贴，地税部门要对林农销售自产农产品免征增值税，全方位地支持林业产业健康快速发展。

（三）促进甘南州文化旅游产业综合发展

加强政策支撑，拓宽旅游文化产业投资渠道，建立多方投资机制是旅游产业快速发展的基础。从目前甘南藏区文化产业的发展现状来看，文化产业发展比较缓慢的重要原因是缺少有力的经济支撑，文化资金主要依靠国家投入，社会融资不足，投入很难保证文化产业快速发展的需要。因此，地方政府应对各种资源进行整合和深度开发，出台一系列促进旅游文化产业融资的意见措施和扶持政策，建立促进民族文化产业融资的政策支撑体系。通过制定适应当前文化产业发展的政策，为金融资本、民营资本、外资等社会其他资本进入文化产业领域扫清障碍，逐步形成适应市场经济要求的筹资机制和多途径、多形式的投入机制。

（四）建立高效的生态经济发展投资机制

当前甘南州循环经济处于起步阶段，应以支持循环经济为宗旨创办政策性信贷机构，专门为循环产业提供信贷服务，以增强对不同地区的循环经济发展的支持和拉动作用；特别是对开发少数民族地区特色循环产业，建立专项制度，给予重点金融支持。同时，落实涉农贷款税收优惠、农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉及贷款增量奖励等优惠政策，鼓励金融机构在当地吸收的存款用于当地。加强金融政策与财政政策、产业政策的协调配合，建立多元化的资金投入机制。要营造良好的政策环境，通过财政资金担保杠杆放大信贷投入规模，加强信贷政策的引导和督促。生态经济建设的高投入、低产出、周期性长的特点，必须采取切实有效的倾斜性金融政策安排，建立完善的金融通支持体系。要用足、用活、用好中央支持藏区和牧区的各项金融政策，着力调整和优化信贷结构，加大对“三农”、重点项目、生态旅游、生态保护等方面的信贷支持。 

撰稿人：张成阁