【内容提要】低保是政府保护社会弱势群体、缩小社会贫富差距、缓解社会矛盾实行的一项社会保障基本政策。本文以定西市安定区为例，在扎实调研的基础上，提出了“各部门联动、缩面提标”等意见建议。

2013年8月份，农工党安定总支组织党员，配合农工甘肃省委会对对我区城乡低保工作情况进行了专题调研。调研小组首先听取了定西市民政局负责同志所作的低保基本情况介绍，随后深入到乡（镇）街道（办事处）进行走访座谈。现将这次调研情况报告如下：
　　一、基本情况
  　安定区位于甘肃省中部，是定西市委、市政府所在地，为全市政治、经济、文化中心。全区辖19个乡镇、2个街道办。总人口47.02万，其中农业人口37.1万。总流域面积3638平方公里，耕地面积179万亩。属黄土高原丘陵沟壑区和干旱半干旱地区。近年来，低保工作在区委、区政府的领导下，坚持”以人为本，为民解困”的工作宗旨，严格执行国家有关政策并结合我区实际，不断实践和探索，使我区城乡低保保障水平全面提升，初步实现了“保障对象公开化、运行科学化、保障办法多样化、保障金发放社会化”的“四化建设”。
  　（一）城乡低保工作开展情况
  　目前，定西市安定区共有城乡低保对象77577人，其中城镇低保对象14772人，城镇低保人数占到全区城镇人口的16.5%，保障标准为277元/月，人均月补差标准为228元/月，2012年共发放城市低保金3077.15万元；农村低保保障人数为62805人，占农业总人口的17%，保障标准为158.9元/月，人均月补差标准为93元/月，2012年共发放农村低保金6364.29万元。
  　2013年，城乡低保再次提高标准，城镇低保保障标准由每人每月241元提高到277元，人均月补助水平由218元提高到228元，农村低保保障标准由每人每年1488元提高到1907元，人均月补助水平由86.4元提高到93元。
    （二）具体做法
  　近年来，区民政局在规范工作程序，提高管理水平方面做了大量的工作，坚持按城乡低保条例办事，严格审批程序，严格按标准发放，严格动态管理机制，确保了城乡低保工作的公开、公正和公平。具体做法是：
  　1.加强领导，健全机构，夯实低保工作基础。城乡低保工作是一项“民心”工作，为做好此项工作，区政府在各乡（镇、街道办）设立民政站，配备专职低保工作人员，专门负责城乡低保日常工作。各社区也成立了以居委会主任为组长，居委会委员及辖区内有威望的离退休人员组成的低保工作小组，从而使低保工作形成目前横向到边、纵向到底的工作格局。
  　2.规范申请、审核、审批程序。按照国务院《城市居民最低生活保障条例》和省市《农村居民最低生活保障暂行办法》的规定，严格执行”户主申请，村（居）委会核查评议，乡（镇、街道办）审核，区民政局审批”并“三榜” 公示（村级公示、乡级公示、民政局公示）的工作程序。努力做到公开、公平、公正。提高了公信度及工作效率，受到了低保户的好评。
  　3.低保资金发放程序规范。在低保资金发放上，农村低保资金由区财政通过惠农政策“一册明”、“一折统”的社会化形式发放，以确保资金按时发放到户。城市低保资金也能按时打入低保固定账号。

4.强化管理，确保应保尽保。管理上区民政局狠抓“三个重点，坚持四个公开，严把五个关口”。“三个重点”是：（1）重点抓好停产、半停产企业和事业单位改企的下岗职工的摸底调查；（2）重点抓好孤寡老人、农转非家属和重病号、重残疾家庭中贫困户调查；（3）重点抓好散户贫困户调查。通过摸底调查，做到底子清、情况明，界定准确，及时上报，达到“应保尽保”。坚持“四公开”是：（1）低保户条件公开；（2）审批程序公开；（3）上报结果公开；（4）监督举报公开。在审批过程中，严把“五个关口”。即：（1）严把证件关。要求每一个申请户必须提供户籍证明、身份证、下岗失业证、退休证、就业状况证明、收入状况证明、劳动能力状况证明、养老保险证、医疗保障和失业保险等十大要求；（2）严把界定关。采取现场问、家中看、张榜明、群众议的方法，对低保申请户进行界定；（3）严把公示关。公示内容主要是家庭成员、家庭月收入、拟补助低保金等；（4）严把领取关。建立街道办集体发放机制，低保户直接在民政办办理领卡手续。杜绝冒领、挪用、拖欠、截留等现象；　（5）严把人情关。杜绝人情保、亲情保、虚假保，确保资金与居民对号入座。
  　5.实行动态管理。区民政局和乡（镇、街道办）坚持每半年或一季度，根据低保对象家庭收入变化进行重新申报、审核、批准。形成有进有出的动态模式。具体做法：一是对所有低保户建档立卡，输入微机，做到数字准确，内容详实，查阅方便、联系便捷；二是强化动态管理，对低保户实行月审和季审、明察暗访，入户调查等办法。对收入明显增减的户及时办理停、减发或增发手续。特别是对有赌博、吸毒劣习和婚丧事大操大办的低保户坚持予以退保。
    二、困难和存在的问题
  　调查中，我们了解到虽然我区低保工作取得了一定的成绩，但确实还存在一些不容忽视的问题和困难，主要体现在以下几个方面：
     一是保障对象的界定不规范。目前，低保界定不够严格，家庭收入测算不科学，存在超标纳保，应保漏保等不合理现象，确定保障对象尤其是农村低保对象的标准和范围仍然达不到规范化和透明化。民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算，人均年纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员应列入保障对象，且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员，因伤致贫人员、因病致贫人员，因灾及其他原因致贫人员。但实际上城市低保远大于农村，这种“农民人均纯收入”办法的计算由于程序复杂，项目繁多、计算繁琐而难以落实在具体实施中，从而很难把好低保对象入口关。和城镇居民相比，农村居民收入有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难；第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性；第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的收入都具有不稳定性，难以核查准确；第三，相关农村社保制度未完全普及。特别是由于农村养老保险制度还未完全普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人生活、就医、子女求学等方面的困难加大。第四，与低保挂钩政策增加，居民争吃低保现象严重，导致出现群众之间、干群之间关系紧张，矛盾突出。自低保扩面工作以来，三、四类低保届定困难，民不患寡，患不均。在当前工作机制下，由于申请户隐瞒收入、外出打工人员收入不稳定、流动性大等因素难以准确核查，很难做到公平、公正，加之子女教育救助、特大病救助、廉租房申请等与低保直接挂钩，使得低保身份如同绿卡，很多居民不图低保资金，只图低保身份，如此以来，三、四类低保好进难出，即便是村民小组评议，一旦低保被取消，就出现缠访、闹访现象，形成群众之间、干群之间关系紧张，矛盾突出。

 二是配套措施的落实不完善。从目前掌握的情况看，低保制度的配套措施仍不完善，低保制度在与其他社会保障制度衔接上缺乏协调性。最低生活保障主要是解决低保对象（特别是第一、二类）的最低生活需求，保障其生存，但仅靠有限的低保金是难于解决低保对象大病治疗、子女教育以及其他不可预料的突发事件造成的生活困难。因此，需要有关部门建立和完善与之相关的医疗、教育、住房、就业、生产、司法等专项救助制度，以提高低保工作的整体水平，确保低保对象的基本生活。

三、几点建议
  　1.进一步建立和完善责任制度。坚持完善“政府领导，民政管理，部门配合，基层落实”的低保管理体制，建立健全行政责任制和责任追究制，建议抓好人员素质的培训，业务培训，加快低保信息化建设步伐，提高灵活机动的管理水平，用电脑直接监控低保动态管理。
  　2.缩面强点。三、四类低保量大面宽，届定困难，又形成对一、二类低保户利益挤占，建议取消第四类，缩减第三类，把资金用于特困户救助，大病治疗、子女教育以及面对全社会对不可预料的突发事件造成的生活困难居民一次性补贴，提高一、二类低保标准。充分发挥低保“最后一道安全网”的兜底作用。

3.建立相关部门联动机制。一直以来，低保对象的收入核实是低保核查管理中的一大难题，低保的核查一直采用个人提交收入证明，民政部门、乡镇、村（社区）采取入户调查、邻里访问、张榜公示等方式。但象房产、车辆、银行存款、经营实体、养老保障等项目，因为相关信息隶属不同单位，既分散又封闭，民政部门、乡镇、村（社区）调阅受限，难以掌握低保对象相关信息。建议建立相关部门联动机制，打造“阳光”低保。

4.建立“诚信”低保，责任追究落到实处。低保资金是国家财产，骗保的实质是骗取国家财产；“人情保”，“关系保”等是工作人员渎职，在建立相关部门联动机制的同时，对故意骗保人，渎职人员采取从严处罚，打造“诚信”低保。

调研组：农工党甘肃省委会  农工党定西市委会

撰稿人：刘景春