永登县地处甘肃省中部，地势海拔在1500～3000米，全县辖13镇5乡，2009年末总人口50.12万人，其中农村人口43.17万人，占常住人口的86%，全县60岁以上老年人有4.4万人，占总人口的8.9%，并且每年以4%的速度递增，属于典型的未富先老地区。永登县虽然国民经济持续增长，工业、城镇化发展速度较快，但城乡一体化建设才刚刚起步，2010年三次产业比为12.4：47.3：40.3，农业发展制约着城乡一体化建设。作为甘肃省的农业大县，辖区13镇5乡的经济发展不平衡，并且农村社会保障制度建设也相对滞后，存在着诸多问题，如：城乡发展差距大，农民收入普遍较低，养老保险覆盖面较小，保障水平低。因此农村养老问题已成为影响城乡一体化进程中主要的制约因素之一。

一、永登县农村养老保险发展的现状

地势复杂、人多地少是永登县基本的县情。目前全县共有耕地137.99万亩，随着城乡一体化的快速发展，各种征地使耕地面积迅速减少，失地农民数量不断增多，养老缺乏经济保障，这对传统观念影响下依赖土地收益养老的农民冲击较大。长期以来，农村养老金的筹集主要是依照1991年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则来执行。但农村集体经济发展落后，大多数农村乡镇企业经营规模小、亏损大，“集体补助”实际上有名无实。因此，在农村存在着庞大的养老需求和强烈的被保障意愿。但实际状况是农村养老保险的覆盖面趋于萎缩，参保群体数量不多。其原因既存在农户对政策不了解，也有宣传不到位的因素。其实质问题是农户收入水平较低，各项生活消费支出较多，不愿向养老保险多支出费用，对政府的依赖性较高。养老保险金的筹集主要依靠个人缴费和政府支持，地方政府虽有财政投入，面对庞大的养老费用支出，政府的投入还远远不够，2009年全县大口径财政收入50110万元，财政支出为116689万元，其中社会保障和就业支出为13920万元，实际最终养老金的筹集主要依靠个人纳费。

二、永登县农村养老保险发展中存在的主要问题

（一）农村养老保险制度构建不完善

永登县地区经济发展不平衡，人口老龄化进程不同，各地区农村居民对养老保险的需求也是多层次的，应结合各地区的实际情况分不同层次去构建新型农村养老保险制度。农村劳动力流动性很强，全县每年均有大批劳动力外出务工，在农村劳动力流转过程中，农民已逐渐演化为三种类型，一部分进城务工，即“农民工”；一部分成为农村乡镇企业职工；另一部分是仍然固守在土地上以种植业为生的普通农民。这三类农村劳动力显然是不能用统一的养老保险模式来构建农村养老保险体系。目前，农村养老保险制度体系缺乏具有差别化和针对性的政策。

（二）农村养老保险基金保值、增值困难

永登县农村养老金与城镇企业职工基本养老保险制度所面临的困境一样，保值、增值办法单一，主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。”特别是银行利率不断调整的现状下，保值、增值的压力比较大。农村养老金主要采取的是县级管理模式，而县级机构缺乏专业管理和经营基金的能力，缺乏稳定的投资渠道，致使农村养老保险缺乏充足可靠的资金保障。

（三）农民收入水平低，制约参保意愿

2009年永登县城镇住户的人均家庭消费支出为6031.15元，农民人均家庭消费支出是2711.28，开支用途主要还是围绕子女教育、就业、农村医保、养老、建房和婚丧嫁娶等方面，因此，农民收入低，参保的积极性受到严重挫折，加之保障水平普遍较低，农民对农村养老保险期望值并不高。

三、构建与创新农村养老保险制度的建议与对策

永登县地处西北地区，城乡二元结构的特征比较突出，传统的家庭养老的观念根深蒂固，不少地区的农民认为只有五保户才是农村养老保险参保的对象。因此构建类似于城镇社会保障体系的养老模式是不可行的，要加快农村养老保险的试点工作，以点带面，有计划、有步骤、多层次的构建农村养老保险制度。

（一）确立农村养老保险个人账户积累模式

根据《县级农村养老保险基本方案》中规定，除个人缴费外，集体经济给予补助，国家给予扶持。这一原则只有在经济发达地区才得以体现，在县域地区农村养老保险得到集体补助的非常少。因此应以实行个人账户积累模式为主，在经济发展、城镇化进程较快的地区如永登县、城关镇、龙泉寺镇、红城镇、树屏镇、中川镇、武胜驿镇和河桥镇坚持个人缴费，集体经济给予一定的补助。这些地区由于招商引资大型项目较多，当地集体经济发展相对较好，可通过政策宣传引导，鼓励集体经济积极参与农村养老保险，为农户提供补助。其他地区特别是贫困地区可借助农村小额信贷优惠政策，鼓励农民积极参保纳费，政府适当加大扶持力度。

（二）构建多层次的新型农村养老保险制度

 针对不同身份的农民，应设计不同的解决方案。

1、失地农民的养老保险制度

2009年《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》已颁布，规定将政府统一征收承包土地且土地面积少于一定比例的农民纳入了养老保险范畴。永登县已积极探索建立失地农民社会保障机制，从土地出让收益中提取10%～15%的资金，建立失地农民社保基金。这一尝试已初见成效，2009年全县土地出让收益达1350万元，从中提取的失地农民社保基金约为135万元～202.5万元，以解决统一征地后人均有效灌溉面积不足0.3亩农民的社会保障问题。该方案还需要各地方逐步推广，随着城乡一体化进程的加快，失地农民的数量还在不断增加，方案的有效性和持续性需要在实践中不断检验和完善。

2、农民工养老保险制度

对于长期外出务工的农民，可以考虑将农民工纳入到用工单位所在地的社会保障体系中去。由用人单位和农民工个人共同缴纳保险费，实行社会统筹与个人账户相结合。当农民工在外务工期间能够按期缴费，满一定年限的，年老时即可享受和城镇企业职工同等待遇的养老保险金。该制度的核心是需要解决好在务工人员进行劳动力转移时，社会养老保险关系异地办理的相关问题。充分利用信息技术手段，为外出务工人员建立电子信息档案，包括务工人员的基本信息、务工就业的相关信息、纳费信息和参加职业技能培训等信息，可逐步将信息平台与本省区社保信息实现对接，作为社会养老保险关系异地办理的参考依据。通过试点探索，为农民工实现养老保险关系异地转移创造基本条件。

3、乡镇企业职工的养老保险问题

乡镇企业养老保险体制也适宜采取社会统筹与个人帐户相结合模式。永登县的乡镇企业经过健康持续的发展已初步形成了以建筑材料、塑料制品、冶金、化工、农副产品加工、养殖业为主的支柱产业，发展地域逐步覆盖到县城、集镇和部分村组，分布面广。但乡镇企业规模小，大多数都是民营企业，原始积累少，企业资金紧张，与国有企业比较起来，经济基础相对薄弱。所以在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中必须考虑：一是各地乡镇企业养老保险办法可以根据经济承受能力确定缴费比例，国家应制定原则性框架，由各地根据自身的情况制定具体实施办法；二是提高乡镇企业参保的积极性，强制乡镇企业参加职工养老社会保险；三是考虑到乡镇企业竞争能力以及乡镇企业职工收入水平普遍较低的实际情况，要企业拿出更多的钱来上缴社会保障机构是不现实的，在一个较长的时期内，乡镇企业上缴社保机构的缴费比例，都应保持在一个比较合理的较低的范围内，以乡镇企业能够承受为限，以利于企业的发展，国家给予税收政策、利息政策等方面的优惠并适当返还，以弥补养老保险基金缴费的不足；四是乡镇企业职工养老保险是一个相对独立的体系，应允许乡镇企业职工养老保险在乡镇企业之间以及乡镇企业与国有企业之间的流动，最终使乡镇企业职工养老保险与城镇职工养老保险接轨。

4、普通农民的养老保险制度

农民主要依赖种植业为生，对家庭和土地养老的依赖性较大，在传统农村养老保险模式的基础上，政府要发挥主导作用，加大投入力度。凡是属于永登县行政区域范围内农业户口且仍然从事农业生产劳动的人员即可参加农村养老保险制度，采取个人纳费为主，政府补贴为辅的方式筹集资金，新型农村养老保险的缴费标准设有每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得，长缴多得。中央财政对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金每人每月55元，省级财政按照实际参保缴费人数每人每年补贴30元，市级财政按实际参保缴费人数每人每年补贴10元，县级财政按实际缴费人数每人每年补贴5元。同时，对年缴费分别为200元、300元、400元、500元不同档次的参保人员，每提高一个参保缴费档次，县区财政每人每年多补贴5元，逐档依次分别增加，政府补贴资金全部进入参保人员个人账户。参保者当年龄达到60岁时可领取养老保险金。对于经济条件较差的参保者，可借助农村小额信贷优惠政策完成缴费。

（三）借鉴新型虚拟养老院和居家养老模式，不断探索创新

从2006年开始，兰州市城关区率先试点开展了区、街道、社区三级居家养老服务工作，创建了我国西北地区首家虚拟养老院，为“三无”及困难“空巢”老人印发免费服务券，并向老人提供17项居家养老服务。这一举措在健全和完善社会养老制度方面进行了新的尝试，实现了养老服务水平的新提升和新突破。兰州市城关区创办的虚拟养老院及工作模式，也可以在农村地区进行试点。“虚拟养老院”根据老人的不同情况，因地制宜推出了“老年互助会”、“村级托老所”、“政府买服务”等模式。老人们足不出村，就能享受各种有偿、低偿和无偿的居家养老服务。永登县可在县区、城关镇、中川镇等经济发展、城乡一体化进程较快的地区和乡村借鉴兰州市城关区虚拟养老院及工作模式，试点设立“虚拟养老院”，为“三无”老人提供养老服务。

（四）加快农村新型养老保险制度的试点改革步伐

虽然不断有新的政策和方案推出，但实施原则和制度在大前提下应统一，不同的地区应订立有区别的实施细则，勇于探索和创新，处理好农村基层养老保险制度建设中遇到的问题。推进管理与技术的创新，解决好农村养老保险关系的异地转移、衔接等技术难题。加快农村新型养老保险制度的试点工作，尽快实施推广，让广大农民群众都切身体会到农村养老保险的优越性，能够加快城乡一体化的进程。

社会保障制度的发展离不开经济的发展，在经济欠发达地区是不可能整齐地实行一个标准、一种模式的养老保险制度。应该根据当地经济发展现状，针对不同群体逐步推行多层次的养老保险制度，满足不同群体对养老保险多样化的需求。

调研组：杜俞瑾  杜黎霞

撰稿人：杜俞瑾