——华亭县循环经济发展情况的调研与思考

农工民主党甘肃省委员会

[内容提要]

发展循环经济是甘肃实现可持续发展的必由之路。本文通过实际调研华亭县循环经济发展情况，针对存在的问题，从理论和实践两个方面分析其原因，找出对策，通过政策设计和制度安排的优化，进一步强化政府的主导作用，推动循环经济发展，加快陇东能源示范区建设，进而为我省积极探索发展县域循环经济的新思路、新举措提供借鉴。

 

一、选题和选点意义

1、选题意义 

2009年12月，国务院正式批复了《甘肃省循环经济总体规划》，我省成为首个国家批复的循环经济试验区。陇东在《甘肃省循环经济总体规划》中定位是建设以煤电化工、石油化工为主的“平庆”循环经济基地；从甘肃全省区域经济发展布局来看，陇东定位是构建以平凉、庆阳为中心，辐射天水、陇南的传统能源综合利用示范区，全省“两翼齐飞”战略的重要组成部分。发展循环经济是转变发展模式，加快建设传统能源综合利用示范区，实现可持续、跨越式发展的必由之路。有效推动循环经济发展，已经成为我们需要进一步深化思考、认识的问题。

发展循环经济本身是一项系统工程, 需要各级政府、企业、社会公众的共同努力。在循环经济实践中,各主体有不同的利益诉求。作为一种新型的经济运行模式，固然离不开市场机制的调节作用，但外部性使企业不愿意承担外部不经济的环境污染成本，这是市场经济固有的缺陷。需要各级政府积极发挥主导作用，通过制定相应的政策来促进企业的循环经济行为，建立完善的循环经济外部运行体制，充分发挥市场规律的作用，才能使循环经济的发展切实有效而且持续下去。甘肃省已及时制定出台了相关的发展循环经济激励政策，包括循环经济产业政策、循环经济税收政策和循环经济金融政策。先后出台了《甘肃省资源综合利用条例》、《节能减排综合实施方案》、《关于加快发展循环经济的实施意见》、《甘肃省再生资源回收综合利用管理办法》和《甘肃省循环经济促进法实施办法》等政策法规。

需要研究如何进一步通过政策设计和制度安排的优化，强化政府的主导作用，促进循环经济发展，加快陇东实现跨越式发展。

2、选点意义

地方政府在发展循环经济过程中，面临着经济收益、社会效益和生态环境效益的综合考量。尽量降低由于推进循环经济而可能带来的经济风险和压力；又推动循环经济工作的开展，完成上级政府对其节能减排约束性指标考核；同时又要获得最大的社会经济收益，使群众尽可能满意，必然是地方政府合理选择。

县级政府组织是直接面对企业、社会公众的代表性基层政府组织，不但要分担上级政府调控压力，保障宏观经济目标实现。而且要承担发展本地区的经济和社会事业的发展、改善当地人民生活的使命。县级政府在发展循环经济利益博弈格局中压力大、任务重、应对的诉求多，在各级政府中具有较强的代表性。

华亭具有陇东地区传统能源资源县的一般特点，也是陇东能源化工基地的核心区和平凉市改革发展的示范区，近年来结合自身的资源禀赋特点、生态环境状况、产业发展状况和社会发展状况，大力发展循环经济，在资源合理开发、提高资源利用效益、环境恢复治理，特别是以加大城乡统筹促进工业循环经济和农村循环经济的协调发展，走出了一条符合实际、颇具成效的循环经济发展道路，循环型县城初具规模，对其他西部地区具有积极的借鉴意义。

正是由于上述原因，我们认为选择华亭县调研具有较强的代表性，能够从中总结出对推进我省循环经济发展有借鉴意义的思路和做法。

二、华亭县基本情况

华亭位于甘肃省东部、地处陕甘宁三省（区）交汇处。属黄土高原丘陵沟壑区、温带湿润性气候。总面积1183平方公里。2009年底，全县总人口18.1万，其中非农业人口8.5万。华亭县属于典型的资源型工业县份，煤炭储量丰富，已探明煤炭储量达34亿吨、占全省煤炭资源总量的36%，是全国13个产煤基地和西北3大产煤基地之一。长期以来，县域经济的快速发展建立于单一的煤炭开采和输出之上，属于高能源消耗工业主导型经济基础。

截至2009年底，全县地区生产总值43.2亿元；大口径财政收入10.3亿元；地方财政收入2.93亿元；城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入达到13800元和3308元，全县共有规模以上工业企业16户，工业产品20余种。县域经济基本竞争力居全省69个县（市）第4位，全国2001个县（市）的第880位。荣膺2009年度“中国中小城市科学发展百强、中国最具投资潜力中小城市百强、中国最具区域带动力中小城市百强”三项殊荣。

三、华亭县发展循环经济的主要做法

循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征的新型经济增长模式。

“十一五”以来，华亭县围绕“生态文化山城，绿色能源之都”的发展定位，抢抓国家实施第二轮西部大开发和支持甘肃经济社会发展的重大历史机遇，以转变经济发展方式为主线，以争创全省循环经济发展示范县为目标，在资源合理开发、提高资源利用效益、环境恢复治理，加大城乡统筹促进工业循环经济和农村循环经济的协调发展等全县循环经济工作取得了成效。

1、注重资源合理开发，资源保护制度初步形成

华亭是以煤为主的矿区，原煤产量稳定到2000万吨时，服务年限仅为60多年。乡镇煤矿剩余可采储量约2000多万吨，整体可采20多年，服务年限最短的仅4年。如果不能尽快解决华亭经济发展的后续问题，全县的发展就无从谈起。县委、县政府较早的考虑了“煤挖完后怎么办”这一事关全县经济社会发展的战略性问题，在充分借鉴资源型城市发展、衰退经验的基础上，坚持开发与节约并重，严格执行资源保护和适量开采政策，不盲目扩大产量，把全县煤炭产量的总量限制在2000万吨以内，实际上将全县煤炭产量严格控制在1500万吨/年左右。

2、努力提高资源利用效益，形成一体化发展的多条产业链

树立跨资源发展思维，由单一资源型向产业多元化转变，确立了走煤电冶化顺向延伸、逆向拉动、一体化发展的新型工业化路子，变单纯资源原材料输出为加工升值后输出，既提高了经济效益，又优化了经济结构。初步形成了煤电化“三足鼎立”格局，促进了单一煤炭型经济正向煤电化一体化发展的循环经济转型。

3、加快环境恢复治理，工业固体废弃物综合利用成效显著

充分利用煤炭开采、煤炭洗选、发电、冶炼过程中产生的工业固体废弃物，大力发展以粉煤灰、炉渣、煤矸石等工业固体废弃物为原料的新型建材产业，形成了“煤—煤矸石—建材”资源利用产业链。

4、加大城乡统筹促进工业循环经济和农村循环经济的协调发展

华亭县加大城乡统筹力度，建立了“工业反哺农业，城市支持乡村”的机制，把上年地方财政收入的13%约4900多万元列支支农资金，集中建设“一城七镇”统筹城乡发展示范区等项目143个，大力发展生态农业和农村循环经济初步形成了“畜-沼-果”、“畜-沼-药”等循环农业发展模式，加大农村剩余劳动力输转力度和移民搬迁工程，有效减少了山区人口过度分散对环境的破坏。通过天然林保护、退耕还林（草）等重点生态工程，全县自然生态环境进一步优化。从而为工业循环经济腾出宝贵的环境容量和水资源等发展要素，实现了经济、社会和生态效益的同步增长，促进工业循环经济和农村循环经济的协调发展。

5、循环型县城基本框架初步形成

实现了城市集中供热，集中供热率达90%；开工建设了城区污水处理厂，实行了矿井水循环利用系统技术改造；正在建设废旧商品交易市场，即将开工建设垃圾处理厂；建成了一批生态农业示范区和无公害蔬菜基地，积极开展宾馆、饭店、商贸物流区等服务业清洁生产示范点创建，初步形成了循环型服务业体系。

四、存在问题和困难

通过调研，我们认为华亭县发展循环经济具备一定的基础，部分产业具有一定的优势，循环经济产业链已初具雏形，从目前全国循环经济发展形势和华亭的实际来看，目前仍处于探索、起步阶段，推进循环经济发展还存在一些困难和问题。这与建成“平庆”循环经济基地的目标还有相当的距离。发展循环经济是一项复杂的社会系统工程，就华亭目前的经济发展格局来说，由于受经济发展水平的限制，华亭县将长期处于工业化中期阶段，工业经济占主导地位的格局不会变，而且新型工业化是今后经济发展的主要方向，经济总量的不断扩张对资源的需求量呈同向增长的趋势，目前经济增长主要靠煤炭、煤化工、电力等少数产业的拉动。这些为华亭进一步推进循环经济发展带来一系列困难和问题：

1、市场主体缺乏实行循环经济的内在冲动

企业行为是企业为实现一定的经营目标而做出的现实反应，遵循的是按章经营、依法纳税，实现企业效益最大化。发展循环经济转变发展方式将导致企业面临转型成本和转型风险，当前能源市场中特别是煤炭价格坚挺且市场预期进一步看好，企业也在前几年完成以扩能为主要目标的高效矿井改造，企业效益很好。在满足环保、行业生产标准和安全生产约束前提下，企业受制于人才短缺，自主创新、创业能力弱。“挖煤卖煤”驾轻就熟，既快又好，风险小、收益高。

2、发展循环经济受市场因素的制约巨大

市场经济最注重的是经济效益，发展循环经济，首先要面临行业的培育期问题，不少行业在开始阶段都面临着不赚钱的尴尬，往往开始阶段的成本会较高，造成企业、产业间的关联度不够高，互为补充、互相利用的能力不强，利润空间自然不大，企业因此缺乏投资热情，依靠政府投资又面临资金不足和运转不灵的双重难题。

3、发展循环经济受当前体制障碍的影响巨大

受企业行政级别制度和条块管理制度的影响，县一级政府在实施经济宏观调控中的职权薄弱分散，很难操作，权责还存在着很大的不一致性。具体到华亭县，境内省、市直属企业较多，华亭煤业集团、华亭电厂等，管理权限均不在县上，县区政府有节能减排任务考核的压力，且是一票否决，却对这些省、市企业节能减排工作无法监管，这显然是不合适。在发展循环经济这样一个系统的社会工程时，体制障碍问题必然成为一道坎、一个“瓶颈”。

4、缺乏完善的法规体系

国家和地方政府产业导向欠具体，衡量各行业相关项目的用能设备和能效标准不规范，使县一级政府，依法实施对企业的监督和监管，减小企业对发展循环经济的阻力，更好的推动在县一级发展循环经济，缺乏必要法律依据和工作抓手，也势必在一些行业和企业形成真空，得不到落实。

5、塌陷区治理任务日趋繁重，资金缺乏

由于现行的环保法律的立法观念还局限于“污染治理”的思维定式。对于煤矿区来说，相对于节能减排指标的量化显性，煤炭采空区塌陷的危害性更是长期和渐显的。矿区煤炭开采规模的扩大，地面裂缝、沉降、塌陷日趋严重，已成为矿区危害面广、延续时间长的一种普发性地质灾害；但由于采空区变化周期长，塌陷、沉降具有明显的滞后性，只有稳定后方可治理，但责任煤矿在需治理时有的破产、有的转产，致使治理费用悬空的问题时有发生。塌陷区治理作为政府职能，却缺乏相应的行政规范手段。

五、加快发展循环经济的几点思考

西方发达国家的经验表明，循环经济作为一种政府推进型的经济模式，政策的支持无疑是发展循环经济的关键。结合华亭实际，目前，在具体操作中，应坚持“政府积极主导、企业志愿参与、规范有据推进”的运行机制，以推进企业清洁生产为突破口，以建设循环经济示范园区为重点，以企业小循环、园区中循环，带动社会大循环，促进循环经济的发展，推动产业共生互动,实现人与自然和谐发展。

1、全社会加大宣传力度，使“发展循环经济是企业的社会责任”的理念深入人心

企业作为社会经济活动的基本组成单元，既是大部分资源的消耗者、物质产品的直接提供者，又是绝大多数污染物的直接生产者，其行为将直接决定循环经济的发展进程。我们要想在全社会范围内真正实现循环经济的发展模式，就必须将循环经济的思想落实到企业的行为中，进而激发企业发展循环经济的内在思想动力。

2、建立循环经济发展的评价指标体系

建立循环经济发展的评价指标体系，加强对资源、能源利用状况及资源循环利用的统计和分析工作。研究制定各行业推进循环经济发展的具体目标和计划，量化循环经济发展水平。

3、完善循环经济发展规划，鼓励引导企业参与并自愿接受县区政府监督考核

发展循环经济必须规划先行。加强对发展循环经济的专题研究，加快节能、节水、资源综合利用、再生资源回收利用等循环经济发展重点领域专项规划的编制工作。同时要求参与的当地企业结合自身实际，制定切实可行的发展循环经济的推进计划，明确工作目标和重点。企业应自愿接受本企业的单位万元GDP能耗和企业能源审计工作由县区政府对其考核。

4、设立县级发展循环经济专项基金，重点发展华亭的涉煤科技服务业

县政府建立发展循环经济专项财政引导资金或贴息资金，加大政策扶持和引导作用，主要用于具有示范性、引领性的重点循环经济项目建设特别是涉煤科技服务业的三产发展。

5、进一步完善相关法律法规，保证政府监管循环经济能依法行政

政府应在严格执行现有的循环经济相关法律法规的同时还应结合当地实际情况，在不违反现有法律的基础上，再制定一些相应的地方性政策法规，行政手段和法律手段相结合，以更好的推动地方循环经济的发展。

6、解放思想，加大招商力度，以循环经济承接东部产业转移

要在保持县域经济平稳运行的情况下，实现经济发展方式大的转变，就首先需要一个强大的、足以能够替代原产业群的接续产业。但在我国现行国情和华亭县情实际下，要借助县域经济自身实力，实现这一转变，需要漫长的积累过程，显然与建设传统能源示范区、与十二五期间跨越式发展的要求不相符合。

要借助外力，解放思想，大胆抓住当前东部沿海向中、西部转移的机遇，东部淘汰的产业，原因是多方面的，需要我们与时俱进的具体分析。只有产业的聚集，才有集聚效应，产业的转移和承接更可以是一个产业再造的过程，就是一个发展循环经济的真正践行，能够以循环经济承接淘汰产业就是比较优势和竞争力。

7、建立华亭矿区塌陷治理保证金制度

押金返还制度是很多国家普遍采用的激励循环经济发展的重要政策。为加快华亭矿区塌陷治理，应建立华亭矿区采矿引发地质灾害防治保证金，由县政府按照一定按量征收，专户储存、专款专用、滚动积累，用于行政区域内各煤炭企业采矿引发地质灾害防治、采空区地表附着物搬迁等治理事宜，真正建立起“企业出资、政府治理”的长效机制。

8、建议把华亭工业园区列为甘肃省的循环经济试验区，参照省级高新区政策管理

对华亭而言，要实现经济发展模式的转变，唯一的出路就是要坚定不移地走循环经济之路。以率先实现工业化为统揽，反哺农业、支撑城镇、带动三产，推动社会和谐发展，努力扩大经济总量，加快培育接续产业，实现经济转型的平稳过度。实现这个转变，华亭有一定的基础，如果省上能够针对性给予政策支持，相信在省委、省政府和平凉市的正确领导下，华亭县率先实现这个转变是完全有可能的。

 总之，发展循环经济，转变发展方式是我们根据国情、省情确定的发展之路，也是对以往发展模式的重大调整和转变。循环经济最终的目的，还是为了促进经济社会更好的发展，发展是循环经济必然的目的，也是唯一的目的。市场经济要求政府是高效、廉洁、服务型政府，发展循环经济不能完全依靠市场机制，在循环经济视角下政府应更加有效发挥宏观调控职能，强化政府对转变发展方式的主导作用。关键是有待于进一步转变政府职能、创新体制机制和构建政策高效调控体系，积极探索发展循环经济的新思路、新举措。

 

 

 

调研组成员：吴  政

撰  稿  人：吴  政