农工党甘肃省委会

【摘要】地下空间是一种不可再生的宝贵资源，合理开发地下空间是城市发展的需要，是未来城市建设的必由之路。兰州市由于其特殊的地理环境，其城市空间发展受到了极大的限制，开发好、利用好地下空间成为城市规划者、建设者面临的共同课题。本文分析了兰州市地下空间建设的现状，并提出了加强认识、合理规划、理顺管理机制、引入市场机制的地下空间开发思维。同时，有针对性的提出了兰州市急需建设的地下空间项目。

在破解制约兰州发展中的最大瓶颈时，省委常委、兰州市委书记陆武成在2009年11月的全市党政主要领导干部研讨班上指出：“要广辟渠道，拓展城市发展空间，即要向山要地、向城区外要地，也要向空中要地、向地下要地、向河道要地，充分利用城市资源，提高土地利用率，切实解决好土地制约发展的难题，为城市发展创造条件。”这是省委领导对兰州拓展城市空间，加大土地利用率的重要指示，对兰州市的城市建设具有重要的指导意义。农工党甘肃省委会根据兰州城市建设的实际，就兰州市城市地下空间开发问题进行了调研，现汇报如下：

一、 开发利用地下空间的战略意义

地下空间是一种不可再生的宝贵资源，合理开发地下空间是城市发展的需要，是未来城市建设的必由之路。随着城市的快速发展，城市综合症日趋严重：人口饱和、交通堵塞，建筑空间拥挤，绿化减少等等。城市化的高速发展，迫使人们开发利用地下空间。

中国的大中城市正面临着“构建资源节约型，环境友好型”和谐社会的重大战略转型，城市地下资源的综合开发是实现这一战略目标的重要保障之一。21世纪初，中国的经济稳定增长，城市化水平不断提高，城市扩展需求与城市土地资源紧缺矛盾将更为突出。因此中国城市地下空间开发越来越得到重视。与此同时，地下空间开发，对战争时期时保存战争潜力，提高城市的生存能力，以及防灾减灾具有的重要意义。

日本是个岛国，土地资源非常有限，从上世纪五十年代起，致力于大力开发利用地下空间，现在，不仅拥有发达的地铁系统，而且在20多个城市修建了70多条地下商业街，成为世界上拥有地下商业街最多的国家。加拿大蒙特利尔的地下城长达17公里，建筑面积90多万平方米。瑞士、瑞典的地下工程几乎遍布全国，以色列更是百分之百修建了地下工事。

由此可以看出，地下空间的开发，不论是战争时期还是和平时期，都有着重要的战略意义。我国经过多年的发展，在平战结合的指导思想下，也建设了大量的地下工程。一些发达城市在这方面更是走在了前面。例如，具有关报道，上海市的地铁建设已经成为了亚洲第一。对于兰州这样的中西部城市，战略地位重要，经济相对落后，但是由于地理因素，土地又十分稀缺，如何更好的利用城市地下空间，充分发挥他的经济价值，是我们要认真思考的。

二、 兰州地下空间开发利用现状及问题

兰州由于特殊的地理位置，建设用地非常缺乏，节约用地、合理利用土地、实现可持续发展就显得尤为重要。如何将一个城市不扩大用地变为两个城市，将人们的第二空间---地下空间开发出来，是历史赋予城市管理者的职责。丝绸之路重镇兰州的地下空间开发利用才刚刚起步（目前未建轨道交通、地下道路、仅一条地下商业步行街），开发前景十分广阔，商机无限。

随着城市建设的快速发展，兰州地下空间开发已初具规模，如：张掖路地下步行商业街（12000平方米）、东方红地下人防商城（5000平方米）、安宁培黎广场地下人防商城（7000平方米）、西关什字地下人防商城（3650平方米）、火车站地下人防商城（10000平方米）、结合地面建筑的地下购物超市、地下停车场、地下过街人行通道、以及结合民用建筑修建的人民防空工程等。但总体来说，还是处于起步和探索阶段，地下空间的开发大多数以人防工程的开发为主，主要存在规模较小、层次不深（多为一层）分布零散的缺点，基本上是在无序的背景下强制进行开发的，没有从建设和发展的角度对地下空间资源加以综合开发利用，与城市建设脱节，造成了对浅层地下空间资源的浪费，给未来城市地下空间系统开发利用造成较大困难。

三、对兰州地下空间开发利用建议

地下空间的开发利用是衡量城市是否现代化的重要标志之一，世界各国建设现代化大中城市，都十分重视地下空间的开发利用，并且形成了地上、地下整体规划、协调建设、紧密结合、立体发展的新格局，这一点很值得我们借鉴。依据国内外建设开发地下空间的经验，建议：

（一）加强宣传教育，充分认识开发地下空间的紧迫性和必要性

兰州市地下空间的开发利用虽然取得了一些成绩，但是，对于开发利用地下空间的必要性、紧迫性、可行性和战略性意义，各级政府及有关部门都不同程度地存在认识上的误区和差距。有的领导简单将民用建筑配建人防工程与地下空间开发利用的概念画等号；有的将地下空间开发利用与发展经济对立起来，严重影响了地下空间的开发利用；有的认为地下空间开发利用技术难度大、投资高、收益慢，难下决心实施地下空间的开发，极大制约了兰州市的地下空间的开发利用。

建议每年邀请国内外有关地下空间开发利用的专家学者，对规划土地等城建部门进行专题讲座，并请省市领导参加。组织由省市主要领导带队的考察团，赴国内外地下空间开发利用发达城市进行参观考察。

（二）总体规划，科学、全面、系统组织地下空间的开发利用

开发利用地下空间是一个系统工程，首先要从规划入手。根据城市发展方向，要高瞻远瞩，坚持高起点规划城市地下空间开发利用。

如北京完成了关于《北京市城市空间发展战略研究》对北京市未来空间发展格局定位，并且修编城市总体规划，全面实施北京市地下空间体系建设；杭州市编制完成了《人民防空与城市地下空间开发利用规划》，以政府批复规划的形式确定了人防工程和地下空间开发建设的指导思想、基本原则和建设重点等，成为城市规划区范围内开发利用地下空间的规范性文件。

目前地下空间开发规划主要是人防部门编制的“人防工程建设规划”，缺乏全局性，整体性。《人民防空法》规定：“城市地下交通干线以及其它地下工程，应当兼顾人民防空需要”。

建议兰州市在人防等部门参与下，制定地下道路建设、老城区、新城区地下空间开发利用中远期规划，保障地下空间开发利用合理有序。

（三）加强管理，理顺管理体制

地下空间的开发涉及多个管理部门，目前国家从上到下尚未理顺管理体制，形成多头管理，职责不清的局面。虽然建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》确定了建设和规划部门作为城市地下空间的牵头管理部门，但还缺少相关部门的有力配合。如市政部门管理地下管道、人行过街地道、过江（河）隧道等基础设施类型的地下工程；建委管理一般地下工程；人防办管理人防工程。由于这些部门相互之间缺乏强有力的统一领导和协调体制、机制，不仅严重影响地下空间开发的整体推进，而且浪费土地和资金。

随着现代化城市的快速发展，许多城市政府已经开始认识城市地下空间开发利用的重要性。北京市政府近年来十分重视抓地下空间的开发建设和管理，成立了由市长领导的地下空间建设领导小组和办事机构，统一领导地下空间的开发建设和协调管理。杭州市在人防办加挂地下空间管理办公室，促进了城市地下空间由单体式向网络式的发展。

建议我市应尽快参照这些发达城市的经验，成立地下空间开发利用管理委员会，下设办公室，制定《城市地下空间开发利用管理条例》，使兰州地下空间的开发利用步入有序、快捷的发展轨道。

（四）科学论证，规范投资市场机制，加大招商引资力度，确保“谁投资、谁受益”的原则

地下空间开发由于牵扯地质、水文、地下管线、周围建筑物林立等问题，故而建筑成本较高，技术难度较大，施工工期长。

首先要进行科学论证和勘察、专业设计、专业施工、专业监理，就目前我国工程施工等新技术、新材料，完全可以解决城市地下空间开发利用所遇到的问题，因此技术上是不存在问题的。

开发利用地下空间，要正确区别使用性质。对城市中央商务区、大型地下建材、粮、油、蔬菜、零售市场的地下空间开发可进行公开拍卖，在兼顾人防需要的前提下，要考虑社会效益（如停车场），采取政府和社会共同投资建设的原则。城市新建住宅小区、社区在设计规划时要统筹考虑地下肉菜市场等公共服务设施的建设，由政府作为主要投资者进行建设。

制定优惠政策，鼓励开发城市地下空间。应对城市地下空间开发利用的开发权、使用权（或所有权）、投资、融资、贷款、供电、税收等实行优惠，减少开发成本，以利于地下空间的开发利用。总之，要利用市场机制，开发城市空间，增加城市地下空间的商业和公益价值，谁投资，谁受益，利用社会资金，提供优惠贷款，开发利用城市的地下空间。

（五）当前兰州市急需开发的地下空间建设项目

1、穿越黄河地下隧道项目

08年“5.12”汶川大地震，造成近7万人遇难，1.8万余人失踪，造成铁路路基下沉、公路路面开裂、大桥倾倒，而都江堰市8个人防工程全部完好，无一受损。唐山大地震死亡人数达24万人，地面建筑损坏1亿平方米，但唐山的地下人防工程在地震中绝大多数完好无损，地下工程（人防工程）防灾减灾作用明显。

建议兰州市在即将规划建设的多座黄河大桥项目中，精确选址，按照人防工程标准修建穿越黄河隧道，这样即节约土地、也有利于防空救灾，战备效益显著。因为战时城市桥梁目标明确，将是敌人空袭的主要目标。

2、地下粮库、蔬菜、食品建设项目

地下空间恒温、低温、密闭，宜于防鼠、防虫、防毒、防雨等，适宜储存粮、果、酒、菜及其它食品。据统计，地下粮库每平方米造价比地面低温粮库节省46%左右，管理费用比地面节省60%左右，损耗比地面少90%以上；同等规模的储粮设施比地面多储一倍多，且质好，存期长；地下储果，腐烂率仅为0.5%至4%，干瘪率仅为4.13%；地下储酒，味甘、质纯、性能稳，挥发少。

建议兰州市对拟搬迁的焦家湾粮库、城区内各糖酒副食批发市场、蔬菜批发等市场，均应考虑结合地面建设，改建地下。

    3、酒泉南路地下肉菜市场项目

    鼓楼巷马路市场，严重影响交通和城市环境，早在2005年市政府就决定在兰州卷烟厂门前绿地下修建地下肉菜市场，退市还路。且该项目已经市发改委批准立项，由市人防办负责修建，但由于市政和园林部门有不同意见，至今未开工建设。

建议尽快由政府协调，结合“八办”改扩建工程，修建该地下肉菜市场（停车场），搬迁鼓楼巷市场，退市还路，即方便车辆通行、又便于周围群众生活。

(执笔  柳亚明)