农工党甘肃省委员会

【摘要】改革开放以来，甘肃省社会经济迅速发展，总体水平不断提高，但是甘肃省自然条件较差，环境承载能力较低，结构型污染严重，发展滞后，全社会现代化水平低，仍处于经济欠发达阶段。而在甘肃省的农业型城市，更是在很大程度上制约着城市的快速发展。本文通过对平凉市在发展中所遇到的资源环境问题的分析，提出了加快水土流失治理，构建农业型城市区域生态安全、大力推进节水农业战略，逐步缓解工农业用水矛盾、采取综合措施加强农村面源污染防治，维持农业生态平衡、统筹规划、合理布局，不断强化养殖污染治理，促进畜牧业和经济社会和谐发展等意见建议。

改革开放以来，甘肃省社会经济迅速发展，总体水平不断提高，但是甘肃省自然条件较差，环境承载能力较低，结构型污染严重，发展滞后，全社会现代化水平低，仍处于经济欠发达阶段。而在甘肃省的农业型城市，更是在很大程度上制约着城市的快速发展。如2009年03月《中国各省未来发展趋势深度分析--34个省级行政区大解析》中指出，甘肃平凉相对比较贫穷落后，近几年社会经济发展较慢。地处生物多样性复杂，生态环境脆弱的平凉，是我省较为典型的农业型城市之一，经济增长的重心越来越集中于城市，不断出现的工业区、加工厂等集中了越来越多的经济机会和劳动岗位。然而城市经济快速发展的同时，也带来了一系列的环境污染问题。城市空气污染、水体污染、环境噪声污染，再加上发展农业和畜牧业产生的污染，使得人们生存的环境隐患重重，城市经济发展已有悖于人类物质产品丰富、文明、进步的初衷，亦制约了城市可持续发展的脚步。因此对我省农业型城市环境安全与可持续发展分析研究，具有重要价值。

2009年8月初，农工党甘肃省委会调研小组在雷怀彦副主委的带领下，选取甘肃省典型的农业型城市---平凉市进行城市环境安全与可持续发展的问题的实地调研。调研对象主要是平凉市的统计局、环保局、水利局、建设局、卫生局等有关单位，调研采取听汇报、看材料、走访、座谈等方式，同时结合相关国民经济、社会发展、基础设施建设情况、人民健康状况和自然生态保护情况等统计资料，经过分析研究完成了本调研报告。

农业型城市以现代农业生产为其主导产业，以适度的人口集中为条件，要求高度发达的生产力和高度文明的生活方式的人类理想的居住和生存环境。平凉市在健康、持续和稳步发展城市社会经济的同时，高度重视了城市发展中环境安全和可持续发展问题。但是由于历史和现实的因素，在调研中我们依旧发现平凉是一个经济社会发展相对落后的农业地区，综合生产力水平不高，传统农业特征明显，城镇化水平较低。借鉴相关城市可持续发展的研究成果，我们认为平凉市目前的环境安全处于中等级别的状态，由于影响平凉市环境安全总体水平的制约因素较为突出，仍需加大力度改善环境安全现状，提升城市可持续发展的能力。

一、自然生态环境脆弱，农业污染加剧等综合因素导致环境安全水平提升速度缓慢

平凉市位于甘肃省东部，正好是黄土高原中心地带，属典型黄土丘陵沟壑区，现辖1区6县（崆峒区、华亭、泾川、灵台、崇信、静宁、庄浪县），全市总土地面积11169.7平方公里，总人口达222.18万人。它是甘肃省主要农产品生产基地和畜牧业、经济作物主产区，二十世纪曾与周边地区以“陇东粮仓”闻名遐迩。属季风型大陆型气候，在甘肃省气候区划中属泾渭冷温带亚湿润区，四季分明，年均气温9.5℃，日照时数1981小时，年降水量476.5毫米，无霜期163天。

1、水土流失严重，生态环境呈现恶化趋势

六盘山从中部南北向横穿该区，将平凉市分为东西两个部分。平凉市是黄土高原水土流失最严重区域之一，也是我国水土流失重点治理区域。严重水土流失面积9859.6 km²，占全市总面积的88.3%，占黄土高原严重水土流失面积的2.3%。每年由平凉市侵蚀流入河流的泥沙占黄土高原流入黄河泥沙总量的5%，而平凉市面积仅占黄河流域总面积的1.77%。水土流失造成地表千沟万壑、支离破碎的面貌，沟壑密度达到2-3km/km²，沟壑面积占总土地面积的一半以上。水土流失使地形破坏、土地沙化、土地数量减少，加剧了土地和小气候的干旱程度以及其它自然灾害的发生，总体生态环境有加速恶化趋势，严重制约了社会经济可持续发展，危及子孙后代生存和发展的空间。

2、水资源紧缺，工农业用水矛盾突出

平凉市平均水资源量16.8166亿m³，地下水2.8797亿m³。全市人均占有水资源766m³，只有全国水平1/3。2007年全市总用水量为3.56亿m³，其中：农业用水2.09亿m³，林牧渔业及生态用水0.30亿m³，工业用水0.73亿m³，城市生活用水0.17亿m³，农村生活用水0.27亿m³，全市水资源利用率为21.30%。受地形地貌、气候及产流汇流条件的影响，河川径流量在各县区分布不均匀。由于水利工程老化失修，调蓄能力下降，效益锐减，河流泥土量大，影响了调蓄工程的正常运行，缩短了使用年限，增加了引水、提水的难度。加上基础设施薄弱，目前农业灌溉用水占到全区总用水量的60%，大水漫灌现象普遍存在，灌溉渠系水利用系数仅为0.40；在工业生产中，节水措施落后，设施老化，水的循环利用率低，在工业布局中，高耗低产的企业比重较大，水资源低供给与高消耗的矛盾突出，单位水量贡献率低，高耗低产的经济实体挤占了项目发展空间，降低了区域经济的产出水平和市场竞争力。随着城市人口的增多和工矿企业的发展，水污染越来越严重，泾河、渭河及其主要支流均受到不同程度的污染，水质状况堪忧，进一步加剧了水紧缺的局面。总之，水资源及水利开发中存在的水量、水质及用水结构等问题，使平凉市的缺水情况呈现出资源型缺水、工程型缺水两大特征，并有向水质性缺水蔓延的趋势。

3、农业污染扩大，农村环保形势严峻

平凉作为甘肃省的农业大市，面对十分严峻的农村环保形势。随着农业生产的发展，农民盲目加大农业生产资料的投入，农药、化肥、地膜等农用物质的不合理和过量使用，加之农业废弃物的任意排放造成了农业面源污染有不断加重的趋势，受污染的农田比例逐步上升，农业面源污染已成为目前导致农业生态环境恶化和资源退化的一个重要因素。化肥的过量使用使氮磷等营养元素随农田排水和地表径流进入河流，以及渗透至地下污染水源，水质恶化。其次，使土壤性质改变和肥力下降，农产品品质下降，导致蔬菜中硝酸盐含量严重超标，直接危害人体健康。另外，土壤中的氮肥经过硝化和反硝化作用，均可产生大量的氧化氮，导致臭氧层破坏。农药大量使用造成了生态失衡，打破了害虫和益虫原有的种群平衡关系，杀伤了害虫的天敌，使害虫抗药性增强，同时造成土壤、地表水、地下水、大气的污染，导致农产品农药残留量超标，并进而危害人体健康。

4、畜禽养殖业污染逐步加剧

畜禽养殖是平凉市四大支柱产业之一，是当地农民增收致富的主渠道，但随着养殖规模的不断扩大，畜禽养殖在帮助农民增收致富的同时，也带来了它的副产品—日益严重的环境污染。部分大中型养殖场没有设立任何防治或减污技术措施，随意排放，污水横流，达不到无公害养殖的管理要求。而且有的规模化养殖场缺少必要的治污资金投入，甚至连干湿分离的简单技术措施都没有，更不要说配套大型沼气转化工程的建设。引发的问题一是空气污染；畜禽粪便在厌氧的环境条件下，可分解释放出氨气、硫化氢、甲基硫醇、三甲基胺等带有酸味、臭蛋味、鱼腥味的刺激性气味，会对养殖场周边的大气环境造成严重污染。二是造成水体污染；畜禽粪便的任意排放极易造成水体的富营养化，使水质恶化。粪便、污水渗入地下还可造成地下水中的硝酸盐含量过高。三是传播人畜共患病；有90余种畜共患病的载体主要是畜禽粪便及排泄物。四是影响畜禽的自身生长；畜禽生产的环境卫生状况与畜禽的正常生长发育有很大关系，比如由粪便产生的氨、硫化氢等气体可使猪的生产性能下降严重时会造成仔猪中毒死亡，氨还影响猪的繁殖性能。

5、基础设施薄弱、资源环境压力大

城乡面貌显著变化，但基础设施薄弱、资源环境压力大的问题比较突出。立足平凉市自然条件差、基础建设欠账大、生态环境脆弱的实际，先后争取实施了一大批路、水、电、讯等基础设施建设和生态环境项目，全市逐步健全建成高速公路、等级公路、通乡油路，农村电网全面改造，平凉电厂、垃圾和污水处理厂以及现代化的医疗垃圾处理站陆续建成投入使用，农村自来水入户率稳步提高，新城区的建设扩大了平凉城区面积，城市化水平提高到29.8%，城乡面貌大为改观，但基础设施建设滞后的问题还没有从根本上得到解决。主要表现在交通瓶颈制约严重，城市路网尚不健全，铁路运力不足，煤炭外运能力弱；城市供热网点较为分散，大型供热单位受政府补贴不足，负债经营，矛盾突出，而在老城区，小锅炉使用比较普遍，对环境产生了一定的污染；城市排污网管不够健全，排污排水系统没有分离，排污不畅；垃圾处理厂库容已满需要扩建新库，城市供水管网亟待待解决，城市建设资金不足，城市布局和城市功能亟待优化。

二、建议采取以下多种措施进一步提高甘肃省农业型城市环境安全与可持续发展能力

    在调研中我们发现，平凉市是我省典型的农业经济城市，由于特殊的地理环境和历史因素的制约，她资源有限，工业发展又缺乏基础。近年来，平凉市政府依托农业、畜牧业的发展，使城乡面貌发生了巨大的变化。但是，平凉市的发展也面临着环境恶化、基础设施薄弱等问题。处理好这些问题，不仅对于平凉市，而且对于全省的农业型城市的发展都具有借鉴意义。为此，调研组提出以下建议：

1、加快水土流失治理，构建农业型城市区域生态安全

水土保持工作涉及面广，要考虑经济、社会、自然、地理、水文、气象、生物等多种复杂因素，从投入、生态效益、经济效益、社会效益等多方面进行比较，才能确定科学的治理措施。牢固树立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的观点，一是加强领导，增加投入，加大宣传，强化全社会的水土保持意识；为水土保持生态建设健康持续发展，各级主管部门以质量为重点，以效益为中心，加强管理，落实责任，确保区域水土保持生态建设的顺利实施。必须正确认识和处理好地区经济发展与生态建设发展的关系，按照生态要求发展经济，遵循经济规律管理生态建设。二是重视法规与标准建设，建立健全管理体制。三是遵循因地制宜的原则，推进水土保持工作开展；在重点工程项目建设中，出台优惠政策，多方筹措资金，推广科技成果，建立典型样板，带动整个项目区建设速度、质量标准和规模的提高，使工程建设的实施效果得到了有效的保证。四是建立联动、联管运行机制加强建设项目水土保持管理；在继续做好水土流失防治，大力改善农业生产条件、增加农民收入的同时，要适应全面建设小康社会的要求，把群众实现良好生态的愿望统筹考虑进来，并切实加强相应措施的建设。五是加强封育保护，依靠生态的自我修复能力，促进大范围的生态环境改善。大力调整农牧业生产方式，在生态脆弱地区，封山禁牧，舍饲圈养，依靠大自然的力量，特别是生态的自我修复能力，增加植被，减轻水土流失，改善生态环境。六是建立起完善的水土保持动态监测网络和信息管理系统，用现代化的技术、设备、手段对辖区的水土流失状况实施及时、准确的信息汇总和公布。

2、大力推进节水农业战略，逐步缓解工农业用水矛盾

因地制宜，搞好农业节水规划，农业节水规划一要充分考虑水资源的承载能力，按照先地表后地下，先节水后开源的原则，搞好水资源的统一管理、开发、利用、节约、配置与保护，以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展。二要体现科学性、先进性、可操作性、要增强规划的权威性，确保其在实际工作中的实施。三要与区域经济社会发展规划、农村建设规划、水资源规划、生态环境保护规划等衔接。实施农业综合技术措施，不仅要采取节水灌溉方式，更需采用一定的农艺节水措施，根据不同类型地区的自然经济特点，采取合理施肥、以肥调水、蓄水保墒的耕作技术；地膜和秸杆覆盖保墒、化控、合理调整和优化作物种植结构；选用耐旱作物及节水品种，以充分利用灌溉水、自然降水、土壤水和地下水，提高水的利用效率，达到节水高产、优质低耗。对水资源进行优化配置，城市建设和工农业布局要充分考虑水资源的承受能力，按水资源分布调整工业布局和农业种植结构，加快工农业节水技术改造，建立高耗水项目管理制度，逐步调整粗放经济增长方式下高耗水产业，确保生产、生活和生态用水需求平衡。

3、采取综合措施加强农村面源污染防治，维持农业生态平衡

积极开展面源污染现状调查与监测评价，指导农民科学施用化肥、农药，积极推广测土配方施肥，推行秸秆还田，鼓励使用农家肥和新型有机肥。鼓励使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广作物病虫草害综合防治和生物防治。鼓励农膜回收再利用。加强秸秆综合利用，发展生物质能源，推行秸秆气化工程、沼气工程、秸秆发电工程等，禁止在禁烧区内露天焚烧秸秆。逐步完善土壤环境质量标准体系，建立土壤环境质量监测和评价制度，开展污染土壤综合治理试点。加强对灌溉区域、工业用地及工业园区周边地区土壤污染的监管，严格控制主要粮食产地和蔬菜基地的污水灌溉，确保农产品质量安全。采取综合措施防治土壤污染，建立土壤污染综合治理试点，发展农业清洁生产，积极发展生态农业、有机农业，严格对无公害、绿色、有机农产品生产基地的环境监管。

4、统筹规划、合理布局，不断强化养殖污染治理，促进畜牧业和经济社会和谐发展

积极开展畜禽养殖污染调查，在此基础上，结合各县区经济发展水平、种植业和养殖业布局等具体情况，统筹城乡，因地制宜，突出重点，合理布局，制定畜禽养殖污染控制规划，并纳入了生态市建设规划，把畜禽养殖污染防治贯穿于生态系列创建全过程，综合考虑城镇化建设与畜牧业结构调整的要求，促进养殖业的可持续发展。养殖小区要配套相应的畜禽粪污消纳土地，实行清洁生产，把养殖业、种植业和渔业紧密结合起来，以农养牧、以农促牧。禁养区内禁止新建、改建和扩建各类养殖场，已建成的畜禽养殖场限期搬迁或关闭。限养区内不得新建、扩建各类畜禽养殖场，逐步控制和削减畜禽饲养总量。可养区新建畜禽养殖场要求配套相应的土地，并尽可能向山岭薄地、果园转移。新建、扩建各类畜禽养殖场以地定畜，畜禽粪便还田时，不能超过当地最大农田负荷量，避免造成面源污染和地下水污染。优先发展生态型和资源综合利用型畜禽养殖场，鼓励在规模化养殖场附近配套建设有机肥加工中心以及农业示范基地。在重点流域、区域和畜禽养殖环境问题较为严重的地区，严格控制养殖总量，大力削减排污总量。

5、大力完善基础配套设施，提升城市功能和现代化水平

基础配套设施的齐全、高效是城市现代化骨架建设的目标，也是现代化中心城市的基本特征之一。牢牢把握全面协调可持续这个基本要求，下功夫增强经济社会发展后劲。抓住经济社会大发展和新农村建设的有利时机，加大投入力度，力争基础设施建设每年都有新突破。坚持交通优先，加快建设大循环大开放的交通经济圈。以区域性交通枢纽为目标，全力做好各项协调服务工作。以省列重点项目和乡乡通油路为突破口，加快干线公路改造和农村公路建设步伐，努力形成贯通内外、联结城乡、畅通快捷的城市交通体系和能力。建设高水平的科教、文化、体育、娱乐设施和向所有人提供适当住房的人类住区；形成快捷的通讯网络信息传递处理能力；水、电、气等能源供给系统和能力；垃圾管理、无害化处理、污水净化排放，防灾减灾、防洪排泄、消防、人防等设施。

6、着力解决危害群众健康的环境问题，确保环境安全。

一是要建立健全生态环境资源的产权制度和生态补偿制度，在生态环境资源的利用上引入竞争机制，用市场激励方式促进人们的行为沿着可持续发展的道路前进，避免环境资源成本的外部化；二是政府要全力协调好生态环境资源利用和保护的矛盾，要以提高可持续发展的保障能力为目标，建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新机制，全面加强资源调查、规划和管理，不断提高资源保护与合理利用水平，尤其要重点推进水、土地、矿产资源的节约使用和合理利用，提高资源综合利用率；三是要进一步建立健全环境资源调查、生态功能区划和生态保护规划、环境影响评估、排污总量控制等制度，要逐步建立生态安全预警系统，对生态安全进行全方位的、动态的监测，及时掌握生态安全的现状和变化趋势，对一些严重的自然灾害和人为的环境破坏事件做出预警，以减少对生态安全的危害；四是要建立健全环境与发展的综合决策机制，用“绿色核算体系”来重新审视和把握经济发展路径，实现经济增长与环境保护的共赢；五是要进一步完善有关环境资源管理和生态建设的地方性法规，进一步加大执法力度，提高执法效率和执法水平，及时妥善处理各种环境污染、环境扰民和环境违法案件，依法严处破坏生态环境的犯罪行为。

（执笔  刘兴荣）